理念制度之选择--保安服务业市场化的规范和发展的实现途径

文/张弘、朱得旭  中国人民公安大学

       我国保安服务业经过二十一年的发展，已初具规模；但市场化程度较低。保安服务市场存在不少问题和弊端，同时还面临诸多挑战，已严重影响了保安服务业的健康良性发展。因此，政府必须加快培育和发展保安服务市场体系，通过完善行政立法，构建三级市场监管结构体系，重新整合和 配置保安资源，广辟融资渠道，走规模化、产业化道路等途径来实现保安服务业市场化。根据最新的统计，截至2005年9月全国由公安机关开办的保安企业已有2169家，公安机关批准组建管理的保安队伍近97万人，公安机关监管的保安队伍约有300万人，全国保安服务业的年收入达到75亿元。单凭数据上看，我国的保安服务业已经形成相当的规模。 

      随着我国民主法制和市场化的进程，我国加入WTO的承诺，2006年开始我国将放开保安服务市场。今后，公安机关将改变“既当运动员又当裁判员”的状态，实行管办分离。保安服务业要向社会化、市场化方向发展，社会上有一定条件资质的企业、个人，符合一定标准的可以进入保安服务领域，公安机关以后只负责保安服务企业准入条件的审批工作。 

     对保安服务业市场化的解读 

     (一)保安服务业市场化改革的基本思路

     １、保安职业化制度的确立 ： 国家要将保安作为国家职业种类中的一种，制定保安服务企业资质认证的办法，推行保安从业人员执业资格认证制度，建立保安员国家职业标准，提升保安从业人员待遇和服务水平，并提供政策支持，引入竞争机制，实行保安服务市场化。 

      ２、保安服务业投资主体多元化 ：公民、法人和其他组织均可开办保安服务企业。凡与安全服务相关、国家法律法规没有特别规定的安全服务项目，保安服务企业均可经营，对特许经营的保安服务业务，推行投资主体多元化，允许社会资本以参股方式进入，发展国有资本、集体资本和非公有资本共同参股的混合所有制保安务企业。 

      ３、“监管体制、经营方式”实行管办分离和政企分开： 建立起政府监管、市场调节和企业自主经营的新机制，国家保安立法等方式实现对保安服务业的依法管理、监督、指导。通过立法将保安管理政策确定下来后，相关部门将根据新的政策和立法制定一系列保安管理规范。对保安服务企业的经营则通过市场供求关系、市场价格、市场培育、市场准入、市场竞争，自主经营，自负盈亏，彻底摆脱政企不分的状态。 

      ４、确立市场准入机制，实现保安服务市场化： 通过引进和确立保安服务企业资格准入制度、从业人员资格认证，实行管办分离的目标，实现保安服务市场化。保安服务市场准入制包括保安企业准入和保安人员准入。保安企业准入方面，凡开办经营保安服务的企业，必须按照规定，报经省级人民政府公安机关审核批准后，方可到所在地工商行政管理部门办理注册登记手续。对为依法确定的重点要害单位及部门提供武装守护、押运服务的保安服务企业，实行特许经营，并实行招投标制度，实行保安服务企业资质认证制度、保安服务企业年审制，建立健全市场监管体制。

 

      (二)保安服务业市场化改革对规范和发展保安服务业具有划时代的意义

      保安服务业市场化改革是我国保安服务业实现跨越式发展、可持续发展的根本，具有里程碑式的意义。 

      1、中国的保安服务业走过了21个年头，上个世纪80年代保安服务业产生于我国南方开放城市深圳以后，保安服务对中国几十年改革开放的影响是巨大的。但由于我们过于强调其特殊性，忽略其固有的企业性和市场规律，我国保安市场一直受到管制。保安市场无论在立法、监管机制、经营范围和服务领域、规模实力、职业化程度、行业协会以及市场秩序等方面都还存在不少问题，已经严重制约了我国保安服务市场健康有序地发展。保安服务业无论较之发达国家还是国内的实际需求，都存在不小的差距，保安服务业正面临国际同行激烈竞争。21年来中国保安服务业采取的与世界保安业不一致的政策和制度成为了中国保安服务业可持续性发展、跨越式发展的瓶颈。 

      ２、21年来保安服务业的发展为实现保安服务业市场化提供了基础

      保安概念的进入，安全理念、安全需求、安全服务和安全产业已经完全突破了人们在传统意义上对保安单一层次的理解。保安从业人员的规模扩大，保安理论的研究深入，都为保安服务业的市场化的改革起到了催化作用。市场化是中国保安的发展方向，通过保安服务业职业化、专业化、社会化的推动和制度构建，以实现保安服务业的跨越式发展、可持续发展。 

      ３、ＷＴＯ规则的要求和国际接轨的需要，为保安服务业的市场化提供了极为有利的内外部条件。

      根据我国加入ＷＴＯ组织的承诺，到2006年11月，我国将逐步开放包括保安服务业在内的服务贸易，开放保安服务业将为我国保安服务业提供巨大的市场和更为广阔的服务领域。更加有利于保安服务业引进国外先进的保安服务技术和管理经验，参与国际保安服务业的竞争。我国的保安服务业可以在更大的范围、更高的层次、更广的领域参与国际竞争。打破传统、封闭的体系和孤立发展的模式，充分利用两种资源、两个市场，发挥比较优势，从而全面提高我国保安服务业的层次和水平。

 

      保安服务业市场化的实现途径 

      市场化运作是保安服务业发展的必然选择。现行的保安工作机制和管理体制已滞后于经济和社会发展，不能适应需要。社会结构的变迁和安全需求的多样化，要求用市场经济规律去协调供求关系。必须采取符合市场规律的科学对策加快培育和发展保安市场体系，规范市场行为，加速保安服务业市场化的进程。

     (一)加快制定保安业管理的行政法规，为市场化提供法制保障 

      面对当前我国保安业市场化中存在的诸多问题，要进一步规范保安市场，必须首先从健全立法上着手，才能在根本上彻底解决。相比于亚洲一些国家，我国保安业的立法进程有些迟缓。我们保安业已经有了20多年的历史和各方面的经验与教训，有国外150多年可借鉴的经验，有了一定的行业基础，立法的基本条件已经成熟。因此，必须加快制定保安业管理法规和标准。 

      保安立法要考虑维护法律的统一性，既要立足现实，又要着眼长远，具有超前意识。保安业立法从性质和渊源上来讲，应当属于行政法规和部门规章，可先由国务院制定《保安服务业管理条例》，公安部配套制定《保安服务公司管理办法》和《保安从业人员管理办法》（简称“两个办法”）来实现。与法规匹配的各种标准如《保安服务质量国家标准》、《保安员国家职业标准》以及相应的其他标准等等，也应同步完成。

      1、《保安服务业管理条例》应主要在如下方面对保安市场做出规制。

      （1）确定保安服务业的归口主管部门为公安部，并明确“保安工作”的含义。要把从事保安性质工作整个产业链的组织、人员以及所提供的服务（包括人防、技防、顾问咨询和调查等业务）等全部纳入规范、管理范围，条例应规范协调内部保安组织以及治安队、经警、协警和联防队，减少因单一立法造成的法律冲突。

      （2）开放国内保安服务业市场，扩大经营范围，实行保安服务产业市场的准入机制。 明确规定保安公司和保安培训机构的性质、设立条件、许可证制度、登记注册、经营范围等。除涉及国家安全的重要行业、要害部门以及重点目标，涉及携带枪支弹药等武器的特种保安服务外，其他的保安服务产业的经营和市场价格都向国内社会机构和资金全面开放，彻底解决政企、政事不分、管办合一、行业垄断、地域壁垒等直接制约行业发展的问题；同时，拓宽保安业的经营范围和服务领域。对于境外保安企业的准入，由于国内保安业的相对脆弱和刑事司法体制的差异，可由公安部会同国务院有关部门审核、可报国务院批准后，颁发特别许可证。 

      （3）对保安服务市场规则和秩序做出规范，建立全国统一的保安服务业市场行为准则。 保安服务公司、保安从业人员和保安培训机构应在不侵害或损害国家、集体或个人的合法权益的前提条件下，在许可的经营范围内，严格按照统一的保安业《保安服务质量国家标准》、《保安员国家职业标准》以及相应的标准（尚待制定）和信用制度开展业务工作。保安服务公司、保安从业人员和保安培训机构的权利、义务和行为规范，保安服务公司的研发、生产、经营、管理运作和工作程序等方面的规范，保安从业人员应具备的条件、招录程序、勤务、装备、考核、教育训练和福利待遇、劳动保障、奖惩等以及保安服务公司和从业人员因过错造成客户损失所应承担的法律责任等，也应在《保安业管理条例》的调整之列。 

     （4）强化公安部和保安业协会的监督管理。 放开了市场，不等于放弃监管，相反更应强化。公安部及其垂直下属派驻机构应对保安服务市场行使行政监管和宏观调控的职权，对违规、违法的保安服务公司和从业人员进行纠正和处罚，对保安服务公司的高级管理人员，实行资格认定制度。保安协会要发挥组织、协调、指导作用。保安服务公司应当建立、健全内部业务管理规则，定期向监管部门提供或报送有关资料。同时，要加强对监管部门行政行为的制约和监督，对行政主体的自由裁量权进行控制和制衡，规范行政行为，确保执法的公正、公平和公开。 

      （5）明确对违反保安服务业管理行为的处罚制度。保安服务公司和保安从业人员违反《保安服务业管理条例》，由主管部门对单位和责任人员实行二元行政处罚和制裁，情节特别严重的，禁止进入保安市场。 

      2、《保安服务公司管理办法》是主管部门对保安服务公司监管的具体依据。 

      为加强对保安服务公司的监督管理，保护客户的合法权益，促进保安服务市场健康发展，根据《保安服务业管理条例》，由公安部制定配套办法。在《保安服务业管理条例》的基础上，进一步明确保安服务公司的性质、设立、变更与终止，经营业务范围，开展业务的基本原则、规则和权利义务；对保安服务产业链中研发、生产、销售、经纪中介、服务等不同环节实施日常监督和管理；对服务环节中各专业项目加以指导和要求，以及违反办法的处罚等加以具体细化和补充。 

      3、《保安从业人员管理办法》是主管部门对从业人员和培训机构监管的具体依据。 

      目前的保安服务人员资格认证缺乏认定机构、认定制度、认定考核内容和标准，使这一制度实质上流于形式。应根据《保安服务业管理条例》，由公安部制定配套办法。在《保安服务业管理条例》的基础上，对初、中、高保安员、保安师、高级保安师以及保安服务公司和保安培训机构的高级管理人员等从业人员的录用、资格的取得进一步规范；对从业人员的日常监督管理加以细化和补充；对培训机构的设立条件、许可、运作和考核等方面进行规范；对违规的单位和个人要有相应的处罚规定。从事保安服务业务的机构和个人聘用保安从业人员的，接受保安培训机构服务的单位和个人，都适用该办法。 

      (二)构建保安服务业三级市场管理结构体系，为强化市场提供组织机构保障，整治保安服务市场。 

      为使保安服务市场监管有效地运作，需构建由公安部、驻地方机构和保安业协会组成三级市场管理机构。 

      1、保安服务市场中央监管部门。由国家依《保安服务业管理条例》规定的对保安服务市场进行监管的最高部门，应明确由公安部进行统一监管。公安部保安管理部门应健全技防处、人防处、顾问咨询和私人调查处，教育训练处、行业协会处和垂直领导的基层派驻机构，对以前由其他多个业务局交叉负责的各部分保安服务业务进行清理，归口监管。 

      2、派驻地方监管部门。根据各地区保安服务业发展的实际情况，监管对象比较集中、监管任务比较重的省、市，可设立保安监管办公室，作为派出机构。此外，还可在一些城市设立特派员办事处。对地方监管部门，实行由公安部垂直领导的管理体制。 

      3、中国保安业协会。 协会主要宗旨体现为贯彻执行国家法律法规和国家有关保安服务市场的方针政策，在国家对保安服务市场集中统一督管理的前提下，实行行业自律管理，发挥政府与会员之间的桥梁和纽带作用，解决争端纠纷，维护会员的合法权益，加强对保安从业人员的职业道德教育和资格管理，维护保安服务市场的公开、公平、公正原则，促进中国保安服务市场的健康稳定发展。根据保安服务业市场化的进程，保安协会要逐步建立（人防、技防、咨询、调查等）各个专业委员会、仲裁委员会等。

      (三)发展社会中介组织，建立健全保安行业协会，充分发挥行业协会对市场的自律自治作用。 

      顺应形势，提高保安市场的组织化程度，发挥好保安行业协会的中介作用，形成保安管理的社会合力。保安协会是由公安部授权的指导和管理全国保安行业的非营利社会公益组织（NPO），是凝聚行业力量的重要载体。中国所有的保安服务企业都应是其会员。政府要将那些不是一定要政府做的事情，下放给行业协会去做，使行业协会通过自律机制更好地在本行业进行自我约束，自我完善，自我发展。保安协会能够协助公安部加强对保安服务市场的指导，规范保安服务行业行为，引导公平竞争，协调和指导保安企业的经营运作和业务拓展，提高服务质量和服务水平，将在制定行业标准、规划、统计、考核、认证、维权、品牌和商标管理、交流合作及争端解决等方面发挥重要作用，成为国家监管部门的参谋和助手。 

      保安协会依据自身章程，对保安服务市场实施特有的规制和调节，在保安服务业市场化过程中具有不可替代的促进作用。公安监管部门可以通过保安协会这个平台更好地推动治安防范战略，规范和指导保安工作，推进保安服务业在自律中健康有序地发展。保安行业协会架起了公安行政权力与社会民间的互动桥梁，应力图构建一个政府管理与公众参与相结合的新型保安工作体制。既使得国家能够直接与多元明确的代表性利益进行沟通对话，进行科学民主决策，也使得民间权益能够理性地、力量性地进入国家体制框架，得到有效的伸张和保障。 

      总之，要充分发挥行业协会在保安管理工作方面的作用，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的保安管理格局。

 

      (四)重新整合和配置保安资源，广辟融资渠道，走规模化、集团化、产业化道路。

      保安服务业的发展状况在一定程度上取决于一个国家经济的发展水平。在全球保安服务市场中，发达国家占据了主要的市场份额。我国保安服务公司基本都是按行政条块区域分割，且发展极不均衡。我国保安服务业的资源整合和产业结构调整，需要大量的资金、技术、流通、信息等等，如果在传统体制下，需要为此付出很长的一段历史时期和高昂的成本代价，甚至要走弯路。

      1、构建多种所有制形式和不同特征的保安服务企业形态，实现集团化经营。 

      首先，要开放国内保安服务业市场准入，把一些有潜力的中小企业通过改制放开盘活，使其向“小而专、小而特、小而精”的方向发展，增强其市场竞争力。 其次，打破现行的区域限制，在同一地区乃至同一省区，一方面将那些经营不善、管理混乱、效益低下的保安服务企业，与那些实力强大、发展良好的保安服务公司实行强弱合作；另一方面有重点地把少数大型企业做大做强，选择各自的强项，发展自己的品牌，实行强强联合。以优势企业为龙头，通过资产重组、改组、联合、兼并或股份合作等方式，建立国营、集体、合资或合作以及私营等多种所有制形式的保安服务公司。把现有资本更多地投向关系国计民生、国家和公共安全的治安保卫重点单位及特殊领域的保安服务业务，实现国有资本保值增值。突破分散经营的格局，集中财力和技术力量，不断调整服务内容领域和扩大规模，采取集团化经营，从而极大地拓展生存空间，凝聚人才，提高服务质量，扩大市场，实现保安服务业的规模经济、行业结构优化，增强抗风险能力。 

      2、建立人才、技术、资本的流通机制，多渠道融资，实现产业化。

      以市场供求关系为基础，发挥其对经济要素基础性的配置作用。基础性要素主要包括人才、技术、资本等。建立人才流通机制，就是要加快保安从业人员的职业化进程，建立分类、分级管理制度。建立流动的技术机制，就是要实现保安服务市场专业技术的研制、转让、开发等每一个环节的市场化，从而使市场能够较快、较好地反作用于技术方面的发展。有实力、有条件的保安服务企业应建立资本的流通机制，在国内外股市上市，通过市场运作，融入国际市场；还可以和跨国公司合作，利用国际基金和风险投资等多种融资渠道，吸引外资、技术、信息和先进管理，建立起以资产为纽带的保安企业集团和产业链，打造中国保安服务业的“旗舰”，从而促使我国保安服务业再上一个新的台阶，走上规模化、产业化道路。

       保安服务业市场化实现途径中应注意的问题 

      (一)客观全面地认识保安服务业市场化的科学内涵。我们必须正确认识保安服务市场的现状和存在的问题，保安服务业的性质是企业性，必须把握经济规律，使保安服务业朝着更符合市场经济运作方式的要求转变，逐步走向职业化、产业化道路。要对市场化进行准确的定位。它包括市场构成的基本要素、市场需求和供给，市场培育、市场主体、市场客体、市场组织、市场行为、市场规则、市场机制（包括准入准出机制、监管机制等）、市场环境、市场价格等因素。要以科学的发展观对保安服务业的市场化进程进行统筹规划，决不能认为制定了准入机制、允许社会资本进入保安服务领域就可以实现市场化。

      (二)要正确处理理念和制度之间的关系。理念和制度是保安服务业市场化进程中的核心问题，制度源于理念。推进保安服务业市场化的进程不是一蹴而就的，首先要解决思想认识上的问题，先进的理念造就先进的制度。当前，我国保安服务企业的主要问题是理念不够高、不到位，管理制度及其落实制度的措施和手段不到位。从这个角度来看，强调理念高于制度比其“制度高于理念”更具有意义。相对于国内遍地开花的“保安服务公司”，我们真正具有国际水准的保安服务公司的却少得可怜，层次、水平质量较低。 

      (三)片面认识、夸大体制和机制的作用。涉及保安服务业的市场因素的确很多，市场、产品、质量、财务、国内外环境等等方面的复杂问题，要注重内外环境的营造，要注重市场培育，不能简单的把上述要素简化为产权问题、体制问题。有人甚至认为，体制、产权问题得到解决，这些问题就可以解决。我国的保安服务业正面临着一个由本土化强调中国特色而转向国际接轨的市场化构建的问题。说到底是一个理念与制度的冲突，其表现形式则反映为如何开放，开放的程度和如何与国际接轨。 

      (四)保安服务市场化的推动不能光靠公安部门一家。每每谈起保安服务业的市场化发展和改革，一种进退两难的尴尬让保安理论研究者和保安实际工作者无所适从。其一，保安理论研究的最初学者大多有着极为浓重的公安学理论、知识背景，学科的局限性让他们很难具有经济学的敏感，对具有经济和市场特征的保安服务业很难进行深入的研究；其二，经济学界的学者又大多不屑于研究保安服务业，其原因是由于在现行体制下的保安服务业的确不具备研究的价值，对保安服务业进行经济学研究的学者寥寥无几。保安经济学远远落后于保安服务业的发展，或者说，至今还未形成一整套经济学理论支撑保安服务业的发展。因此必须加大对保安经济理论的研究，要采取系统工程的办法，集中各个学科，组建团队，重点攻关，尽快突破。